关于土地利用总体规划修编思路的再探讨

1.问题明确提出　　作者曾于2002年写出过题目为市场经济与土地利用规划关于土地利用总体规划增补思路的文章，自那以后，仍然在注目我国下一轮土地利用总体规划增补方法研究进展。　　众所周知，国土资源部分别于2002年和2003年部署了县级和市（地）级土地利用总体规划增补试点工作，可至今仍未看到在此基础上所构成的接纳的土地利用总体规划增补思路或技术规程。这种现象否解释一个问题即新的合乎社会主义市场经济条件下的土地利用总体规划增补思路仍未构成，或者说突破上一轮土地利用总体规划编成思路仍未构建，是何原因有一点求证。

本文拟就土地利用总体规划增补中主要问题如规划理念、规划目标、规划思路、规划方法等展开再行探究。　　2.规划理念　　规划面临的是客观世界的不确定性，这种不确定性主要源于客观世界中无数个主体的运动，它们之间的相互作用和影响，以及它们和大大变化的环境之间的相互作用，再行再加人们了解客观世界能力的局限，无法动态地做到每个主体的状态及变化趋势，因此，人们不能从总体上大体做到客观世界发展的将来趋势，并据以策划应该采行的行动。　　规划的未来导向性，其实质是一种对未来不确认的减轻和抵销，于是以因为如此，规划才之所以需要不存在并在社会发展的过程中发挥作用的原因所在[1].这里不存在规划悖论即显然的规划是不显然的未来现实的体现，而不确认的未来现实又是现时确认的规划起到结果。规划悖论告诉人们，切莫寄希望于规划指标几乎没偏差，问题是要即时找到这种偏差说明了其产生的原因，并适时地展开适当的改动，使这种偏差带给的负面效应大于，这也就是规划的社会起到的明确反映。

　　规划历年来归属于未来学的研究范畴，规划必不可少预测，规划是依据过去和现在来研究未来。人们对规划的了解不存在误区，即科学规划就不该背离现实。实质上规划中不存在着大量的不确定性因素，规划系统是一个信息不几乎的灰色系统，规划实行过程中再次发生改动和完备的拒绝，本科长时间范围，绝不能因此得出结论规划多余的结论，或称之为可有可无论。退一步来讲，若没2010年规划建设用地总量为0.37亿这项指标作为参照系，如何根据2002年全国建设用地总量0.39亿ha，做出提早8年已完成了2010年的规划指标的评价呢？某种程度若没2010年规划耕地保有量1.28亿ha，依据2000年底就有19个省市区的耕地多于2010年保有量指标而做出提早10年突破规划指标的评价。

根据这些事实做出规划宣告告终的结论是有一点厘清的，恰恰相反，经常出现偏差并不可怕，关键在于说明了偏差产生的原因，并加以修正。何况掌控的信息不仅有、不许，直接影响规划指标的科学性和准确性，才是造成规划指标背离构建的主要动因。意味著无法仅有相结合规划指标存在偏差，从而驳斥规划客观必要性，虽然两者有联系，规划指标必竟不是规划的全部内容，何况既使在市场经济发达国家，依据客观变化情况即时改动和完备原规划指标也科少见现象，美国经济学家戴着（Day）于1978年月明确提出行列式规划滑动调整方法[2]就是佐证，这种方法就是为了解决问题由幼稚引发的对未来辨别的误差（不确定性），使不确定性减少到大于程度。通过这种瞻前顾后的动态调整方式，滑动调整将有所不同时期规划衔接起来，在调整的同时确保了规划的稳定性和连续性。

　　3.规划目标　　规划目标是规划希望所要导向的目的地，目标一般来说要演译成特定的和可操作者的明确目标，明确目标是通向目标的道路中途的里程碑[3]，一般来讲规划目标可为概括性的阐释，而明确目标要尽量加以分析以便于操作者。　　关于规划目标的确认，应该遵循科学发展观，构建五个专责，即专责城乡发展、专责区域发展、专责经济社会发展、专责人与自然人与自然发展、专责国内发展与对外开放，其核心是以人为本，建构和谐社会。就当前我国情况而言，人口快速增长、经济发展、城市化、粮食安全和对我国土地利用影响相当大，处置好上列5项因素与土地利用之间关系是土地利用规划必需解决问题的问题。

在现实生活中，上列5项因素正处于相互作用之中。人口没粮食和居住地就不能生存，而粮食必须耕地确保和资本投放，构建城市化与粮食安全皆与经济发展水平有关，随着人口快速增长和资源利用直接影响着生态安全性，最后又返回人口和土地问题。

人类存活与发展受限于土地面积的有限性，为了突破这种容许，过去长期以来再行都是采行挤占林地、牧地和并未利用土地，以不断扩大耕地，后又闲置耕地等农用地以扩展城市，其共同点皆改置质量于坚决，以壮烈牺牲为代价，最后造成的好转，必要威胁着人类生存条件。可以从不滑稽地说道，当今世界或某地区所面对的人口、资源、环境、粮食等问题皆与土地资源及其利用密切相关。

协商好土地利用与人口快速增长、经济发展、城市化、粮食安全和5项因素之间关系理所当然地沦为土地利用规划目标。其难题在于将这些关系加以分析，而构成具备可操作性的规划指标。作者指出，以一要睡觉，二要建设，三要来阐释土地利用规划目标是合理的，只不过有所不同地区或同一地区有所不同时期，规划目标排序有可能有所差异，必需因地因时制宜加以确认。

明确规划目标确认时一定要与当地十一五社会经济发展规划指标紧密结合，以便使土地利用规划确实沦为社会经济发展规划与保护规划的空间投影。　　4.规划基础　　在总结上一轮规划时普遍认为，规划基础数据不实、不许，信息不仅有、有误是造成规划与实际偏差相当大，直接影响规划科学性的最重要原因。

同行们回应深有感触，这种数字游戏式规划绝不能再继续下去了。解决问题规划数据造假的最有效地办法就是积极开展土地利用改版调查（第二次土地详查），实质上经济繁盛地区的市、县也都这样做到了，对于这类市、县改版的基础数据不应按一定程序的组织专家不予审查竣工验收，经验缴合格者应该允许在规划中用于。对于绝大多数的市、县皆并未积极开展土地利用改版调查工作，不存在着图数不吻合和数据造假的问题，积极开展土地利用总体规划时，作者建议使用两种方法处置，一是依据土地利用现状图新的量算数面积，作为测算数据皆并未积极开展土地利用改版调查工作，不存在着图数不吻合和数据造假的问题，积极开展土地利用总体规划时，作者建议使用两种方法处置，一是依据土地利用现状图新的量算数面积，作为测算数据（Y实），与现有土地统计资料台帐作为理论面积（Y理）加以较为，求算误差和平劣系数（Y实-Y理/Y实），据此对规划成果数据实行平差，即规划时以量算数面积作为规划基数，待已完成规划方案后再面积平差。

二是使用取样方法推算出土地面积，按非常简单随机抽样分阶段提取适当数量的样本，并测量其面积，样本总体面积之和为y，通过类似于仅有及总体调查推算出土地面积Y.Y-y之劣即为抽样误差，这就拒绝制订一种可以产生希望精度的推算出值的样本设计。　　5.规划思路　　土地利用总体规划是以规划单位首府土地总面积作为规划范围即规划对象，它的主要任务按照科学发展观在部门间合理分配土地资源，最后不应符合社会经济各方面的土地必须。

意味著无法使土地利用总体规划沦为部门规划或耕地维护专项规划。在规划目标中维护耕地（睡觉）、确保建设（建设）和生态维护（）同等最重要，不可偏废。

问题在于采行何种规划思路来构建上述规划目标。以往规划还包括土地利用总体规划和城市规划皆使用以人定地模式，首先展开人口予测再行套用人均用地指标来预测用地需求量，而所倚赖的自变量（如人口、GDP）难以预测精确，经常使规划正处于迟缓和被动的地位，这种单向的线性思维模式无法适应环境客观市场需求。

为了走进规划困境，转用逆向思维方式，变以人定地为以地定人，有的学者称之为其为鼓吹规划（俞孔坚，2003），将规划顺序推倒过来，依据土地适宜性评价成果，再行将诸如生态薄弱地、水土流失地、25度以上坡地等生态用地划入，再行将水肥条件好、适合农作物生长的耕地划界，剩下下来土地依据其环境容量再行决定作为建设用地，确实做良田必需留下农业，道路和工厂自行择地建设。在这种情况下，建设用地的严重不足部分主要依赖内涵挖潜，外延扩展辅。

希望农村建设用地整理，城镇建设用地减少要与农村建设用地增加互为挂勾，还要与耕地生产力提升互为替代。　　近年来作者对规划思路不作了新的探寻，并在产业结构与用地结构之间涉及研究获得可行性成果。

这种思路是基于经济快速增长是土地利用的仅次于驱动力，能否引进某种机制，用于地结构随着产业结构变化而作适当的调整。基于土地利用结构系统运营的有序化既必须有的组织（市场），又必须他的组织（规划），通过转变外部环境的办法来影响土地利用决策主体，从而转变土地利用结构系统的自的组织的方向。为了研究便利，在众多影响规划的因素中自由选择经济快速增长因素作为外力，并将其引进土地利用结构系统，建构两者的共生系统即土地经济系统，并以此作为分析平台，在产业用地分类的基础上，使用用地产业分析法，说明了经济快速增长与产业用地及其两者结构的内在联系，积极开展基于经济快速增长的产业用地结构预测研究，引进对话机制，随着经济快速增长的变化，产业用地结构即时做出体现，用于地结构与经济结构实时变化，强化土地利用规划科学性和对用地的指导作用。　　6.规划方法　　根据协同学理论，土地利用规划系统归属于非均衡的组织系统，当外界条件变化超过某一阈值时，通过波动变动，系统有可能再次发生变异，从常态到异化自动产生一种自的组织现象，由原本的无序态构成一种时空功能有序结构。

上一轮规划对外界变化适应性劣，所谓刚性有余弹性严重不足，其原因在于编成的规划是以堵塞的平衡态理论为指导，其结果终将造成规划过热和结构破毁，要转变这种状态，就是以对外开放的非平衡态系统理论（结构产生理论）为指导，通过对外开放和对话使系统与外界环境再次发生起到，取得新的信息，使系统正处于非平衡状态，导致系统内部具备能量劣和发展动力，系统与外界较为找到势差，取得信息而强化生机[4].综上所述，规划方法必需极富弹性，在市场经济体制下土地利用规划要运用规划和市场两种手段，是编成弹性规划的必由之路。正如法国经济学家A.弗雷姆詹德认为：未来越是阴暗，计划就越有适当，规划就越有弹性。编成弹性规划方法可还包括弹性规划期、弹性指标、弹性方案等项内容。弹性规划期就是指否认地区差异，不要统一划界规划期限，指标具体，期限模糊不清，已完成规划指标地区，经实行评价的审议，容许转入下一轮规划增补。

弹性指标系指规划指标（指令性和指导性）数值具备弹性区间，不是确认值而是上上限区间值。弹性方案系指编成有所不同程度合乎规划目标的规划方案，以适应环境外界变化的情况。　　系统工程方法是编成弹性规划的有效地方法。

从数学模型向电脑仿真改变，基于可信数据，通过虚拟现实，按照一定规划，使用数值方法求出数字解法，对可替换的多种融合方案展开检验和较为，以投票决定其中失望方案。　　规划的最后目的在部门间合理分配土地资源，又称分蛋糕，但这种分配不仅是数量上即1+1=2，而且考虑到分配的质量，也就是说，在确保土地资源利用效益（社会、经济、生态三效益）最大化的前提下的数量分配，只有科学规划才能构建1+12，反之1+12.以往规划中，包括土地利用结构调整与优化，但缺少证明结构优化的论据，均衡不相等优化，但是优化结构一定体现规划前后土地数量是均衡的，这也是上一轮规划在方法层面上不存在的缺失。

　　7.用地配备　　恩格斯认为：一切不存在的基本形式是空间和时间。土地利用规划不仅解决问题部门间时间上土地资源数量分配，而且还要对各部门用地展开空间布局即用地配备。

土地利用规划历年来归属于空间规划，是社会经济发展和保护在空间上的投影。土地利用规划中的用地配备不仅还包括农业用地（耕地、林地、牧地等）还包括建设用地（城镇用地、工矿用地、交通用地和水利用地等），以及生态维护用地（自然保护区、风景旅游地、特种用地等）的配备。

　　为了合理配置各类用地，必需积极开展土地适宜性评价。本着因地制宜的原则，使各类用地适得其所。

以往规划中使用分区特指标模式相比之下无法适应环境土地利用微观管理，根据《土地管理法》的拒绝，确认每一块土地用途，这是土地利用总体规划做到将近的，只有在其基础上之后积极开展土地利用详尽规划才能构建上述拒绝。这就是总体规划越位。详尽规划缺位的具体表现。

以往的规划中只做土地利用分区和重点工程用地布局，而土地利用统计表内则又拒绝以用地类型加以统计资料，两者之间不存在不协商，也就是说在分区特指标模式中，也要分别统计资料各分区内各类用地面积，解决问题途径是拒绝规划做各类用地配备使用用地类型模式。用地配备最后要在图件（实地）上实施，这拒绝对规划图不仅视其为规划成果的图形体现，而且在其上展开规划与设计，从而提升规划图件的技术含量，为规划实行管理获取图件承托。

　　以往规划只做土地利用分区还包括地域分区和用途分区。依据各分区的管制规则实行用途管制。实践证明，这种模式是无法确实实行土地用途管制。

顾名思义，土地用途是以土地利用类型加以体现的分区是以主导用途展开区分的，而土地用途管制的基本单元不应是土地利用类型。作者指出，只有展开土地利用类型配备，才能确实实行土地用途管制。这一点可以台湾的作法为佐证。台湾作法是在土地用于分区（9个分区）之后还要实施土地用于地编订（18种用地）分别绘制土地用于分区图（比例尺不大于1/5000）和土地用于地编订图（比例不得大于1/2000）。

只有这样才能做《土地管理法》第12条规定：根据土地利用条件，确认每一块土地的用途。　　参考文献：　　[1]王万茂。

土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2000.2：14-15　　[2]成思危。发展计划的制订与管理[M].北京：经济科学出版社，2003：381-385　　[3]梁鹤年。简要土地利用规划[M].北京：地质出版社，2003：21　　[4]高亮之。

农业系统学基础[M].南京：江苏科学技术出版社，1993：89-92.。

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